司法部《关于进一步加强市县法治建设的意见》全文
2022-08-12 16:38
全面依法治国基础在基层，工作重点在基层。加强市县法治建设，是确保全面依法治国各项部署要求落地落实的关键，是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要保障。为夯实全面依法治国基础，提升市县法治建设水平，制定如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，深刻认识“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，大力弘扬社会主义核心价值观，坚持系统观念、法治思维、强基导向，以加强党对市县法治建设的领导为根本，以深化落实法治领域顶层设计为抓手，以解决当前市县法治建设存在的突出问题为重点，健全完善党领导市县法治建设体制机制，提升市县法治工作能力和保障水平，增强人民群众在法治领域的获得感幸福感安全感，为2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成奠定坚实基础。
（二）工作原则。坚持党的领导，牢牢把握市县法治建设正确方向，更好发挥法治建设对市县经济社会高质量发展的引领、规范和保障作用。坚持以人民为中心，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到市县法治建设全过程和各方面。坚持强基导向，推动重心下移、力量下沉、保障下倾，实现基层法治建设协同推进。坚持改革创新，尊重基层首创精神，运用法治思维和法治方式促进提升基层治理体系和治理能力现代化水平。
（三）主要目标。力争通过5年时间的努力，党领导市县法治建设的制度和工作机制更加完善，市级立法质量明显提高，市县政府行为全面纳入法治轨道，执法司法公信力进一步提升，领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的意识和能力明显增强，市县法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准明显提高，群众法治素养和基层社会治理法治化水平显著提升，全社会尊法学法守法用法的浓厚氛围进一步形成。
二、完善党领导市县法治建设制度和工作机制
（四）牢牢把握市县法治建设正确方向。加强理论武装，把习近平法治思想作为市县党委理论学习中心组集体学习重点内容，作为市县党校（行政学院）和干部学院重点课程，开展市县法治工作部门全战线、全覆盖培训轮训，切实筑牢思想根基。市县党委要将法治建设纳入地区经济社会发展规划和重点工作，将党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况纳入年终述职内容，将法治建设情况纳入市县党政领导班子和领导干部考核内容，在推进法治建设中切实发挥把方向、管大局、作决策、保落实作用。立足市县经济社会发展实际、区位优势特点、基层治理实践，找准法治建设服务构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕的切入点、着力点，将全面依法治国顶层设计转化为推进市县法治建设的制度规范、政策措施和实际行动，确保党中央关于全面依法治国的决策部署落实到“最后一公里”。
（五）进一步发挥依法治市、县委员会作用。依法治市（地、州、盟）委员会、依法治县（市、区、旗）委员会要在市县党委及其常委会领导下，履行对本地区法治建设牵头抓总、运筹谋划、督促落实的职能。及时研究制定本地区法治建设工作计划、实施意见、落实举措，统一部署法治建设重要工作任务，协调辖区内跨部门跨领域法治工作重大问题。建立健全统筹协调、法治督察、考核评价机制，加强对协调小组、部门法治工作指导，推进工作制度化、规范化、程序化，确保各项任务部署落到实处。
（六）规范依法治市、县委员会协调小组运行。依法治市（地、州、盟）委员会协调小组、依法治县（市、区、旗）委员会协调小组要立足专门领域法治工作协调职责，整合优化力量和资源，推动委员会决定事项和工作部署在本领域的落实，谋划本领域法治建设工作思路和重点任务，协调解决跨部门法治工作重要问题、协调推动相关法治措施制定和实施。强化协调小组成员单位职责，落实责任分工，加强信息沟通、工作联动、协调会商，形成工作合力。强化协调小组工作力量，立足专门领域主要协调职能，明确具体工作部门承担协调小组日常工作。建立健全协调小组定期会议、审议文件、工作协调、信息通报、请示报告、联络员等制度机制。优化协调小组运行，统筹考虑内部协调和工作指导需要，法治专门领域职责相近或交叉的协调小组、领导小组等工作机构可以合并，确保高效有序开展工作。
（七）加强依法治市、县委员会办公室建设。依法治市（地、州、盟）委员会办公室、依法治县（市、区、旗）委员会办公室要协调法治工作部门研究本地区法治建设重大问题，研究处理有关方面向委员会提出的重要法治工作事项及相关请示，组织推动法治政府建设，开展法治督察检查，统筹、协调、督促、推动有关方面落实委员会决定事项和工作部署。建立健全办公室工作运行、组织协调、请示报告、推动落实等制度机制。统筹法治工作部门编制，充实加强办公室专门工作力量，确保有专人干事、高效规范运转，切实发挥职能作用。
（八）建立乡镇（街道）法治建设领导体制和工作机制。乡镇（街道）党（工）委要加强组织领导和统筹协调，将乡镇（街道）法治建设作为重点任务纳入基层治理总体格局，建立健全推进工作任务落实的制度机制。依托乡镇（街道）司法所具体负责协调推进、督促检查乡镇（街道）法治建设工作。优化司法所职能定位，保障人员力量、经费等与其职责任务相适应，有效调动、整合相关部门力量和资源，确保乡镇（街道）依法治理各项工作有效开展。乡镇（街道）党政主要负责人要切实履行推进法治建设第一责任人职责，将法治建设与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩，带头依法办事，带头推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。
三、全面深化市县法治建设工作
（九）着力服务市县经济高质量发展。围绕优化营商环境、推动“放管服”改革落地，全面实施市场准入负面清单制度，落实公平竞争审查制度，维护良好市场秩序和市场主体合法权益。落实“双随机、一公开”监管，加强和规范事前、事中、事后全链条监管，全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单和告知承诺制度。鼓励有条件的民营企业探索设立公司律师，常态化开展企业“法治体检”服务，加强对中小企业创新发展的法律扶持。提高市县司法机关依法平等保护各类市场主体产权和知识产权能力，严格把握罪与非罪、经济纠纷与刑事犯罪的界限，完善刑事立案监督机制，依法审慎适用查封、扣押、冻结、拘留、逮捕等强制性措施，深化涉产权刑事申诉案件专项清理工作。依法严惩非法集资、电信网络诈骗、恶意逃废金融债务、破坏金融管理秩序、职务侵占等违法犯罪活动。加强乡村振兴法律服务和法治保障，规范涉农行政执法行为，依法妥善处理“三农”领域传统纠纷、乡村旅游等新业态纠纷，持续深入开展“乡村振兴 法治同行”活动。
（十）着力维护基层安全稳定。坚持和发展新时代“枫桥经验”，发挥公证、人民调解、法律顾问、特邀调解等制度机制作用，强化社会治理法律风险预警防范，在市县法治工作布局和力量调配上更多向引导和疏导端用力。依法建立健全基层调解组织网络，整合社区工作者、网格员、群防群治力量，发挥人民调解在化解基层矛盾纠纷中的主渠道作用，深化矛盾纠纷排查预警工作，主动开展心理疏导和干预。强化诉源治理，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，加快推进人民法院调解平台进乡村、进社区、进网格，推动将民事、行政案件万人起诉率纳入地方平安建设工作考核，依靠基层、发动群众实现矛盾纠纷就地发现、就地调处、就地化解。做好和解、调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼有机衔接的多元纠纷化解工作。依法严厉打击危及社会公共安全和扰乱市场秩序的违法犯罪行为，常态化开展扫黑除恶斗争。依法加强基层禁毒工作。加强网络综合治理，网上网下一体排查调解矛盾纠纷，防范化解打击网络犯罪，营造清朗网络空间。
（十一）着力服务保障和改善民生。围绕群众在就业、教育、医疗、社保、养老、扶幼等民生领域的法治需求，市县执法司法部门要开通“绿色通道”，优先办（受）理，快速办结。推进基层申博体育服务、诉讼服务、检务服务、公共法律服务平台建设，制定完善适应基层实际的办事指南和工作规程，让群众寻求法律帮助更加方便快捷。推进公共法律服务网络全覆盖、公共法律服务流程全规范，更好满足群众多元化法律服务需求。加大对农民工、下岗失业人员、妇女、未成年人、老年人、残疾人、军人军属等群体法律援助和法律服务力度。充分发挥审判、检察职能作用，加强生态环境和资源保护、安全生产、食品药品安全、未成年人保护、个人信息保护等领域关系群众切身利益的案件办理工作。依法实施惩罚性赔偿制度，加大重点领域执法力度，让严重违法者付出应有代价。
（十二）提升地方立法和规范性文件制定科学化水平。坚持依法立法，严格遵守地方立法权限。按照有特色、可操作的要求，推进设区的市立法精细化建设，发挥地方立法实施性、补充性、探索性作用。依法治市（州）委员会做好对同级人大常委会立法计划、政府立法计划的审议工作。完善立法调研论证、意见征集、风险评估、立法听证等制度，发挥立法联系点作用，拓宽人大代表、政协委员、社会公众参与立法的渠道。立足地方特色和解决突出问题，灵活运用“小切口”、“小快灵”式立法。市县政府要加强行政规范性文件制定和监督管理，及时公布规范性文件制定主体清单、文件目录清单，完善评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定程序，加强备案审查工作，坚决杜绝乱发文、发“奇葩文件”。
（十三）提高市县政府依法决策、依法行政水平。市县政府要根据《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》及省（区、市）实施方案，对照市县法治政府建设示范指标体系，制定细化法治政府建设目标任务、步骤安排和具体举措。全面落实重大行政决策程序，有效开展社会稳定风险评估，依法制定市县政府重大行政决策事项年度目录并予以公开。明确市县党政机关应当听取公职律师、法律顾问意见的决策事项，健全保障公职律师、法律顾问有效参与决策论证、提供法律意见的机制，“十四五”时期实现市县党政机关公职律师工作全覆盖。推进乡镇（街道）决策事项合法性审查全覆盖。健全守信践诺机制，深入治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的失信行为。市县执法部门制定执法细则和工作指南，推广“教科书式”执法案例，为一线执法人员提供健全完善、操作性强的执法指引。加强市县政府行政复议与行政应诉工作，通过严格依法办理行政复议案件、监督行政复议意见书和建议书落实情况，纠正违法或不当行政行为。将行政复议决定履行情况、行政机关负责人出庭应诉情况、行政裁判执行情况、司法建议和检察建议反馈与落实情况纳入法治政府建设考核范围，促进基层政府依法行政。
（十四）深化执法体制机制改革。持续推进综合行政执法体制改革，推进县（市、区、旗）“局队合一”体制改革，乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”。积极稳妥、因地制宜、科学合理地将基层治理迫切需要且能够有效承接的行政执法事项依法下放给乡镇（街道）。依法委托或授予乡镇（街道）行政执法权的同时，在编制、人员、资金、技术等方面同步予以配套保障，确保权力放得下、接得住、管得好、有监督。进一步明确综合行政执法部门与业务主管部门职责范围，完善审批、监管、处罚等衔接机制。推动具备条件的地区探索跨部门跨领域综合执法。强化乡镇（街道）在执法中统一指挥和统筹协调职责，赋予其在工作考核、人员管理等方面更大权限。加强行政执法协调监督，通过行政执法主体和人员资格管理、执法案卷评查、受理投诉举报、行政执法考核评议等方式，整治执法不严格不规范不公正不文明等突出问题。
（十五）深入推进公正司法。严格落实立案登记制度，对依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理，从源头保障当事人诉权。深化司法公开，积极推进市县人民法院庭审直播、人民检察院公开听证工作。严格规范推进公开裁判文书工作，进一步规范市县人民法院、人民检察院司法文书制作。健全适应基层特点的有序放权与依法监督相结合的监督管理机制，完善法官、检察官办案责任清单，健全案件评查、司法责任认定和追究机制。加强人民法庭建设，探索符合人民法庭审判工作特点的审判团队组建和运行模式。加强市县人民法院执行工作，健全执行工作部门协作联动机制，强化督导考核和监督检查，确保执行联动责任落实落地、执行案件应执尽执、执行案款应发尽发。深化诉讼收费制度改革。深入推进跨行政区划检察工作，完善跨行政区划司法管辖制度。充分发挥检察一体化制度优势，完善统一调用检察人员办理案件机制。加强市县人民检察院监督能力建设，深入推进看守所、监狱巡回检察试点工作，健全完善侦查监督与协作配合机制。市县社区矫正委员会要依法统筹协调和指导本行政区域的社区矫正工作。有序扩大民事、行政法律援助范围，推进刑事案件律师辩护、值班律师法律帮助全覆盖。
（十六）深化普法和依法治理。将学习宣传习近平法治思想作为基层普法工作首要任务，推动习近平法治思想深入人心。持续深入开展宪法宣传教育活动，深入开展民法典、乡村振兴促进法等与群众生产生活密切相关法律法规普及工作，大力弘扬社会主义法治精神。广泛开展群众性法治文化活动，实现每个村（社区）至少有一个法治文化阵地，发挥好各类基层普法阵地作用，让法治文化有形呈现、生动表达。创新普法形式和载体，依托大数据等信息技术加强对群众法治需求分析，开展对象化、分众化普法宣传，推动普法工作由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。深化法治乡村建设，加强和规范村（居）法律顾问工作，实施农村学法用法示范户培育、乡村“法律明白人”培养工程，建设更高水平的“民主法治示范村（社区）”。深化基层依法治理，按照合法合规、贴近基层、发扬民主、便于执行的原则，乡镇（街道）指导村（社区）进一步规范村规民约、居民公约，推行村级重大事项“四议两公开”，完善基层群众诉求表达和利益协调机制。建立“两代表一委员”定期联系社区制度。
四、加强组织保障
（十七）加强市县法治建设组织领导。各级党委和政府要从推进基层治理体系和治理能力现代化高度，充分认识市县法治建设在全面依法治国中的基础性作用，切实扛起政治责任，研究解决法治建设重大问题。各级组织、编制、财政、人力资源社会保障等部门要健全完善人员保障、经费支持向基层一线倾斜的政策措施。加快制定不同层级行政执法装备配备标准，为基层严格规范公正文明执法提供保障条件。市县要制定并落实党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责清单，乡镇（街道）参照制定职责清单。实现市县党政主要负责人述法全覆盖。建立健全基层党政干部学法用法制度。加大法治建设在政绩考核指标体系中的权重，制定细化考核评分标准，将考核结果作为干部奖惩、晋升、调整职务职级的重要依据。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。开展市县法治建设考核评估工作，从法定职责履行、法定程序执行、法治实施效果等方面制定可量化、可操作的评估指标体系，加强对评估结果的运用。
（十八）强化市县法治建设力量保障。加强设区的市、自治州立法工作队伍建设，适当增加具有法治实践经验的专职常委比例，配齐配强必要的工作力量，通过全员轮训、跟班学习、工作交流等提升立法工作人员业务能力。结合本地区执法任务量、辖区范围、执法对象等实际情况，统筹调配执法人员和资源力量，推动人员编制向基层和一线倾斜。加强市县行政复议能力建设，确保行政复议机关人员配备与工作任务相适应。完善司法人员分类管理制度，探索实施员额、编制省级统筹和动态调配机制，确保员额配置向案多人少的办案一线倾斜。依法加强社区矫正、法律援助机构和队伍建设。优化人民法庭、检察室、公安派出所、司法所等派出机构建设，确保中央政法专项编制专编专用、用足用好。通过政府购买服务、公开招聘等方式，加强市县法治工作力量。完善执法司法人员依法履职免予追责机制，做好容错纠错工作。落实执法司法人员职业保障制度，完善人身安全保护机制。推进基层执法司法人员挂职工作，开展市县法治工作部门人员交流。加强市、县、乡法治工作人员培训轮训，开展适应基层特点的统一职前培训、执法司法人员同堂培训工作，统一执法司法理念和标准。
（十九）加大信息技术在市县法治建设中的应用。推动行政执法平台和执法监督平台应用向县乡延伸，服务功能向村（社区）拓展，实现执法事项网上运行、监管信息网上可查，促进乡镇（街道）与县级部门执法数据互联互通、信息共享、业务协同。推进市县人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关工作运行网络化，逐步实现立案、侦查、审查起诉、庭审、判决、执行等全程网上运行。加强“微法院”、“微检务”、“微警务”、“微法律顾问”集群建设，加大远程视频、电子卷宗、智能辅助等科技创新手段的应用力度。整合执法司法数据资源，充分发挥大数据在精准把握群众需求、矛盾纠纷分析、社会风险评估、信息动态研判等方面的优势，提升市县法治建设质效。
（二十）强化法治工作统筹联动。统筹市县执法司法部门力量，建立健全部门工作联动机制。健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善证据认定保全、信息共享和工作协助等机制，统筹解决涉案物品归口处置和检验鉴定等问题，推动“两法衔接”信息平台建设和应用向市县延伸。将普法宣传与立法、执法、司法、法律服务紧密融合，市县法治工作部门制定“谁执法谁普法”、“谁服务谁普法”普法责任清单，健全法官、检察官、行政复议人员、行政执法人员、律师等以案释法制度。有条件的市县探索建立法治建设综合平台，加强信息共享和工作互通。
各地区各有关部门贯彻落实中的重大情况及时报告。中央依法治国办要加强统筹协调，督促抓好市县法治建设各项任务落实。
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